森林旅游

  自1982年我国第一处森林公园——湖南张家界国家森林公园批准建立至今，我国共有森林公园1540处，其中国家森林公园503处。自1990年始，我国森林旅游人数每年都保持30％的高增长率。

  ①2002年全国森林公园接待森林旅游人数达到1.1亿人次，以门票为主的直接收入37亿元，森林旅游社会综合产值达850亿元。全国已涌现出张家界、千岛湖、太白山、瓦屋山等一批旅游收入超千万、上亿元的国家森林公园，成为了带动当地旅游业乃至整个社会经济发展的龙头产业。

  ② 森林旅游资源经营权指对森林旅游资源一定时期的占有、使用和收益的权利，是一种法律上的用益物权。广义的经营权可以表现为两种形式，一是对已进行一定程度开发或投入的的森林（主要表现为已建成的森林公园）的占有、使用和收益，可直接称为森林（或森林公园）经营权；另一种是对未来进行开发或投入的自然状态的森林（也即拟建的森林公园）旅游资源的占有、使用和收益，可称为狭义的森林旅游资源经营权。但不管是广义还是狭义的经营权都是在资源国家所有下的占有权、在合同约束下资源的使用权和部分的收益权，以及受到严格限制的资源处置权的结合。

一、 森林旅游资源经营权市场化的必要性与可行性

  从法律性质上看，森林资源是具有公共物品性质的公共资源，具有多方面的价值，是人类共同的财富。森林旅游是生态旅游中最典型的一种，作为近十年来旅游业兴起的全新领域，对旅游业、林业的发展有巨大的影响力，但如开发不当，也会给人类的生存环境带来灾难性的影响。因此，从人类理性上讲，均能认识到森林旅游必须以生态和环境保护为核心，并非纯粹地追求经营利润最大化。森林旅游的受益者除游客和经营者外，还必须包括当地居民和当地经济、未来居民和未来经济，这也就是森林旅游资源的开发经营的特别之处。
  我国《宪法》是从物权的角度对森林资源的属性进行明确的规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”我国《森林法》等有关法律、法规都依据宪法对森林资源的归属做出了具体规定。我国目前的森林旅游绝大多数也就是在国有林场的基础上建立和发展起来的。经过了的十多年的发展，固然取得了令人瞩目的成就，但各种制约其发展的瓶颈也日益体现。
  首先，由于森林旅游开发的投资大、回收慢，各级地方政府和主管部门建设和管理资金短缺，投入严重不足，已是森林公园建设和发展的最大障碍。目前我国森林公园建设尚未纳入中央和地方国民经济和社会发展计划，相应的基本建设投资和保护管理事业经费大多没有纳入财政预算，而林业部门自身对森林公园的投入能力也相当有限，原有的体制也无法从市场上吸收资本进入，这就造成大批森林公园设施落后，对环境的维护、历史文化遗迹的修缮保护显得力不从心，更有大量的森林资源优势不能尽快转化为强大的经济优势，这制约森林旅游业的进一步发展。
  其次，我国森林旅游业规模化、产业化程度低，市场化水平低，多数林业部门仍然将建立森林公园、发展森林旅游作为国有林场的多种经营项目来对待。与世界其他国家相比，我国森林公园与森林旅游规模小、分布散、精品少、知名度低、服务管理质量差，在全球森林旅游业中的竞争力低，与我国丰富的森林旅游资源优势不相称。 
  究其根源，最根本的就是目前我国森林旅游的管理体制已不适应现代社会的要求。我国森林公园主要是由管委会来经营和管理的，管委会作为行政单位，在经营管理的过程中无偿使用资源，没有任何风险，缺乏相应的责任感和压力。此外，森林旅游资源管理的“婆婆”众多，地方政府、林业部、旅游局、建设部都有依进行行政管理的权力。对投入少收益快的项目，大家抢着管，都要管，对要找投资、收益期长的项目，大家互相推诿。再加上目前我国有关的法规制度、政策措施的不完善，一些地方受经济利益驱动，在森林公园内乱批、乱占、乱建，破坏了生态环境，还有一些地方将森林公园划入风景名胜区、旅游区，借招商引资之名，随意改变森林公园的性质和原有的隶属关系，上述情况均严重影响了森林公园建设和森林旅游的发展，甚至威胁到了森林生态功能的发挥。
  所有权与经营权的分离能提高资源利用的效率，这已是一个为我国建设实践所证明的命题。我国土地资源二权分离改革首先在农村进行，实践证明所有权与经营权的分离并没有影响到土地的国有，反而促进了生产率，增加了农民收入。包括森林旅游资源在内的风景名胜区经营权转让的实践也有七个年头了，虽有不少问题尚待解决，但也有不少成功的案例可供评鉴。
  1997年，湖南省分别以委托经营和租赁经营的方式出让了张家界黄龙洞和宝峰湖的经营权。经过几年的开发建设，二大景区均显示了勃勃生机。2000年安徽省旅游局也出让了歙县牌坊、安徽宏村等部分景区的经营权，目前经营状况良好。2001年2月，四川省旅游局向海内外宣布出让包括九寨沟、三星堆遗址等的十大景区和100余个景点经营权，这使旅游资源经营权的市场化从小打小闹、悄悄推进发展到了有计划地、系统化的推广，在旅游界引起了一场不小的地震。
  在目前的法律体系下，上述行为的合法性有待进一步探讨。2001年3月，国家建设部在《关于对四川省风景名胜区出让、转让经营权问题的复函》中指出，任何地区、部门都没有将“风景名胜区的经营权向社会公开整体或部分出让、转让给企业经营管理”的权利。2002年5月，国务院［2002］13号文件《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》中，特别就风景区和文物保护问题作了严格规定，并指出“风景名胜资源是不可再生的国家资源，严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及土地也不得在风景名胜区内设立各类开发区、度假区等。”换句说，在地方政府尤其是旅游部门大力推行经营权市场化的过程中，建设部门、林业部门所持的均为否定态度。建设部提出了两个反对理由：一是目前国内还没有评估旅游景区无形资产的标准，经营权转让价格远远不及其潜在价值，很容易造成国有资产流失。二是担心在出让经营权时过分注重眼前利益，介入的民间资本只顾逐利，对资源竭泽而渔，而忽略了对长远资源的维护和投资的限制。而实际上，前一问题是一个技术问题，可以通过合理的技术分析手段加以解决，后一问题是个管理问题，可以通过立法进行规制。从实际情况看，并不见得国有资本开发经营就一定有利于保护资源，反面的例证不胜枚举，而四川、浙江的民营资本成功开发了4A级景区的先例也确实存在。
  笔者认为，有关森林公园景区经营权是否可以分离只是问题的表面，因为在市场经济社会，由谁来经营是个市场问题，只要是符合市场的法律规定，谁都有权力来经营。目前有关争论的本质是因为森林公园的所有权不明晰、部门与部门之间利益纠葛不清造成的。如前所述，从法律规定看，我国森林资源主要属于国家所有，各级政府是国家这一所有人的代理人。从近几年市场经济的实践可以看到，中央政府到省政府这一级的所有权应该更集中的应表现为税收的收益权和立法权；而地方政府作为直接的代理人行使占有、使用和收益权，将森林公园的经营权有偿出让本身就是其行使收益权的一种形式，这与其他国有资产的经营管理并无差异。当然基于森林公园的生态属性，政府应精心制订整体规划，对开发商人员的资格进行必要的限制，并加强对经营者经营过程的必要监督。
  此外，经营权的出让还有助于引进先进的管理理念，使知名旅游景区与知名企业强强联合，产生共振效应。企业在资金、人才和信息方面的优势保证了旅游资源的开发和旅游市场的开拓。更进一步讲，把经营权分离出来，容易消除政府既是经营者又是管理者（所有者的代理人）存在的弊端，这是政府转变职能的一个具体体现，便于政府充分发挥监督与管理的职能。 
  我国政府在入世时对景区开放做出了承诺：外商可以在中国投资景区，景区景点可以对外资实行转让经营、出租经营、委托经营等新的模式。包括森林旅游资源在内的旅游业的市场化步伐已迫近。采用合资、独资、股份制合作、租赁、承包和出让开发权等方式，将景区的开发经营权从资产中剥离出来，通过协议的形式出让给一定的法人主体，在相应的约定期内进行开发经营成了必然。当然针对不同的地区，由于生产力水平和资源资状况不同，商品经济与市场经济意识不同，对新思想、新观念接受能力不同，旅游资源市场化的步骤和具体方式应因地制宜。西方国家普遍采用托管方式也值得我们尝试，因为专业化的运作机构和运作方式更有利于森林公园原始生态环境的保护。这里的主要问题是我国目前还没有达到发达国家的经济实力，还无法举办这类微利或纯粹公益性质的运营机构，现阶段我国任何企业介入森林旅游资源的经营还无法从根本上消除营利的目的。

二、森林旅游资源经营权的价格形成和确定 

  在目前情况下，旅游资源经营权市场化过程中存在的一个突出问题就是由于缺乏具体的管理办法及科学的评估机构，很容易导致经营权以低价的形式转让出去，从而间接地导致了国家资产的流失。而且目前经营权的转让，通常的做法还多是企业与景区所在地方主管部门签订开发经营协议，其他利益主体并不参与协议的商定，如此也很容易引发国有资源利益受损或寻租行为。
  从经济学理论上说，森林旅游资源经营权价格是其标的——森林旅游资源一定期间的资本化价格。在市场经济条件下，其价格的形成，符合一般价值规律的作用，主要受到以下几方面的影响：
1、森林旅游资源的管理级别。按照管理级别，我国森林旅游资源可分为世界级、国家级、省级和市(县)级四种类型。上述类型较准确地反映了各种资源的稀缺程度和品位的高低，是其价格形成的价值基础，是价格确定的主要因素。
2.森林旅游资源的开发条件，包括该资源的空间范围、地理位置、交通条件等，这直接决定了开发的前期投入和投资回报效果，是确定旅游资源价格的重要因素。这里还应考虑国家政策导向、旅游发展状况等动态条件。
3.投资者对旅游资源经营权的市场需求，也即在自由的市场上，投资者可以在多大程度上选择相类似的经营权，这将直接决定其交易价格。
4.现有收入，即资源目前的收益状况，这也是确定其经营权的价格的重要因素。现有收入的确定应从总收入中扣除计算周期内的实际经营成本，并合理地考虑到物价因素和社会经济发展水平。
5.经营权的年限。经营时间的长短主要取决于相关法律法规的规定，同时也与资源开发建设的总体规划有关，一般从30年到50年不等。 这里值得注意的是，目前某些地方的实践中采用经营权买断的方式，是不合法理的，这实际上变成了所有权的买卖。
  森林旅游资源定价还有几个问题也需引起重视：一是目前相当部分森林旅游资源经营权的交易除进行公开拍卖的外，大部分表现为“点对点”方式，即分散的地方政府对具体的企业进行谈判的形式，或形式上的政府对若干企业的招标行为等实质上的非市场化运作，这在一些面积较小的地方性森林公园中表现的尤为明显，这不利于国有森林资源的利益保护，也与入世后所要求的统一、透明和可预见的原则要求不相适应。 二是在现有低效率经营的巨大财政压力和一哄而上急于出让经营权的激烈竞争下，过分压低森林旅游资源经营权的价格，甚至出现“零转让”，这显然是有违两权分离的基本出发点。三是森林资源作为可开发的旅游资源，其价值有长期与短期之分，有显性与隐性之分；其利益主体包括国家、当地、企业等不同方面；保护和开发森林旅游资源需要进行不同层次的投入，而不同的利益主体投入的内容是不一样的，比如国家更注重社会大环境方面的投入，当地政府可能会在大的基础和公共设施比如道路等项目上投入，而企业则更注重于在可以直接赢利的缆车、饭店上投入，其间的利益关系错综复杂，必须正确处理全社会、当地社群和开发商等利益群体的关系，部分经营权市场化的过程中也要注重前期投入对经营权价格的影响。
  对森林资源经营权价格的确定，应由专业的评估机构按照法定的评估体系实行综合评估，以评估价计算市场价。林业主管部门和旅游主管部门应制定一整套切实可行的评估体系，从技术层面上解决这一根本性问题。 

三、 森林旅游资源经营权市场化的基本程序

  由于经营权市场化过程中，一方是代表着国家所有权的管理者，另一方是纯粹作为市场主体的企业，因此，从制度层面上确立市场化的基本程序，建立省、市两级旅游资源经营权出让市场，通过经营权公开、公正、公平的交易，以市场价的形式实现国有资源的优化配置有助于市场化进程的顺利进行。
1．明晰权属。拟进行两权分离的森林资源必须具有完备的林权证书。属于集体属于的森林资源应在经营权市场化前完成收归国有的基本手续，并给予原所有权人相应补偿；在森林旅游资源开发区域内及与待开发的森林旅游资源相毗邻可能影响开发的农田、农舍等应由政府有关部门统一征用，避免经营者接受经营权后发生纠纷，导致无法继续顺利经营，拖延开发进度。由于森林旅游资源经营权出让在我国还是试行阶段，对于有世界文化遗产性质的景区，一方面由于其本身的影响力和收益能力基本不错，另一方面如发生决策错误，后果不堪设想，故应在对经营权出让管理有一定的经验后，再考虑其市场化。
2．行政审批。 根据森林公园或森林资源的管理级别和涉及到的管理部门申请行政审批，以保证经营权的合法性。
3．资产评估。对经转让的经营权依据法定程序和要求进行评估，以确保国有资产的价值。评估结果要报集体或国有资产管理部门审批。
4．合理确定底价。凡采取招标承包、竞标拍卖和租赁经营方式的，要合理确定出售底价。底价应以评估价为依据，并考虑资源所有者收益、管理费用及投资回报率等因素综合测算而定。为保证公开、公平、公正，确定底价过程应予以公开。
5．坚持公开招标。不论采取何种具体经营方式，都必须坚持公开招标，引入竞争机制。招标要预先公示，广泛宣传。条件允许的可以在全省、全国甚至更大范围内公开招标。同等条件下，原经营者和集体经济组织成员享有优先权。
6．签约。要制定详尽的经营权转让合同文本，明确双方的权利义务，报林业和旅游主管部门备案，出让方要建立档案。为对全国森林旅游资源经营权的转让进行规范指导，国家林业主管部门或旅游主管部门可在条件成熟的情况下起草经营权转让范本。合同内容中必须强调森林生态的保护。
7．合同履行与监管。经营者必须按照合同的要求，以森林旅游发展规划为基础依法进行森林旅游资源的经营和建设，支付有关费用。如经营者有违反合同的行为，管理部门应当及时予以制止，拒不改正的，可通过民事诉讼解决。如经营者的行为损害到森林资源的可持续性利用，管理者有权单方解除合同，并予以处罚，经营者不服的，应通过行政诉讼解决。在经营过程中，管理者应定期对森林资源的状况进行综合测评，如发现有生态恶化现象或其他不利于森林资源的永续性保护情况，应及时提出，要求经营者作出说明和及时采取补救措施。
8．经营权的收回与延续。合同规定的经营期限届满后，经营权应当无偿收回，经营者应按现状移交相关财产，管理者应对相关森林资源进行全面清理、盘查评估。再次转让经营权时，原经营者在前次经营无过错、无严重违约的情况下，有优先受让权。
  如前所述，森林旅游资源经营权市场化并不会妨碍国家森林旅游资源所有权的实现，相反，市场化的经营权是国家所有权得到实现的最佳途径之一。但并不是说将经营权市场化了，所有者及其代理者只需坐享其成即可。作为所有者，科学编制完善的森林旅游发展规划体系，建立严格完善的环境评价体系，有步骤地推进森林旅游资源评价体系的全面确立，监督并协助经营者做好相关调研工作，是其应尽的法定义务，也是实现保障其所有权的根本途径。