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风电、光伏项目用林用草合规指南：从地类认定到风险防范全流程解析

在 “双碳” 战略加速落地、能源结构向清洁能源深度转型的背景下，风电、光伏项目已成为我国能源领域发展的核心方向。此类项目具有占地规模大、建设周期长、涉及土地类型复杂等特点，其中林地、草地的合规使用是项目推进的关键环节 —— 国家对林地、草地的保护与利用制定了远严于一般农用地的法规政策，一旦触碰合规红线，不仅可能导致项目停工、拆除，还可能引发高额罚款、生态赔偿甚至刑事责任。

为帮助项目单位系统掌握风电、光伏项目用林用草的合规要点，规避潜在风险，本文从 “地类认定”“分阶段合规要求”“常见风险”“风险防范” 四个维度，结合最新法规政策与实践案例，梳理形成全流程合规指南，为项目合法合规推进提供参考。

一、地类基础认知：明确 “哪些林地、草地能碰，哪些不能碰”

（一）林地、草地的法定认定标准

国家依据《第三次全国国土调查工作分类》（简称 “三调分类”）及《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）明确地类划分，这是项目用地性质判断的 “唯一标准”，需重点区分以下两类土地的范围：

土地类型	包含的二级地类（均为农用地）	易混淆、需排除的地类	核心管理依据
林地	1. 乔木林地（生长高大乔木的林地）2. 竹林地（以竹子为主要植被的林地）3. 灌木林地（以灌木为主要植被的林地）4. 其他林地（含疏林地、未成林地等）	森林沼泽、灌丛沼泽、红树林 —— 虽植被形态类似林地，但按 “湿地” 管理，不属于林地范畴，需单独走湿地审批流程	《森林法》《建设项目使用林地审核审批管理办法》
草地	1. 天然牧草地（自然形成的放牧草地）2. 人工牧草地（人工种植的放牧草地）	其他草地（如荒草地）—— 虽属于 “未利用地”，但受《草原法》管控，占用需办理草原审批手续，不可随意使用	《草原法》《草原征占用审核审批管理规范》

（二）林草地使用的核心原则与禁限区域

国家对林地、草地的利用始终坚持 “保护优先、开发为辅” 的原则，所有风电光伏项目需严格遵守以下要求：

类别	绝对禁止占用的区域	严格限制占用的区域	地方特殊要求示例
林地	1. 自然遗产地、国家公园、自然保护区2. 森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区3. 鸟类主要迁徙通道及迁徙地4. 沿海基干林带、消浪林带5. Ⅰ 级保护林地、东北内蒙古重点国有林区	1. 天然乔木林地（含竹林）2. 年降雨量 400 毫米以下区域的有林地3. 二级国家级公益林中的有林地	内蒙古：新建风电场禁止占用天然林、乔木林地
草地	1. 生态保护红线内的草原2. 基本草原（除非是国务院批准的国防、外交及重大民生项目）	除基本草原外的其他草原（需按 “草光互补” 等特定模式审批）	青海：光伏项目用草地需距离牧道、水源地 500 米以上

二、项目分阶段合规操作指南：从立项到运营的全流程要点

风电、光伏项目用林用草的合规管理贯穿 “立项→手续办理→施工运营” 三个核心阶段，每个阶段均有明确的操作规范与审批要求，需逐一落实。

（一）立项阶段：选对区域、定对模式，从源头规避风险

立项阶段的核心目标是 “确定合法的适建区域与建设模式”，避免因前期规划失误导致后续手续无法办理。具体需完成以下工作：

对接规划，确认地类真实性

核查项目地块是否符合当地 “林地保护利用规划”“草原保护建设利用规划” 及国土空间规划，确保不在禁建区、限建区内。

以 “三调” 为基础的 “年度国土变更调查” 结果作为地类认定依据（自然资源部明确要求），需及时与林草、自然资源部门沟通，确认地类是否发生变更（如某地块去年为荒地，今年调整为灌木林地），避免 “地类误判”。

按项目类型确定建设模式

风电项目

施工及检修道路优先利用现有道路（如森林防火路、乡村道路），确需新建的需严格控制宽度；若涉及草地，必须避开基本草原及生态保护红线内的草原。

光伏项目

若使用林地，需采用 “林光互补” 模式，且仅可使用两类林地 —— 年降雨量 400 毫米以下区域的灌木林地、其他区域覆盖度低于 50% 的灌木林地，严禁将乔木林地、竹林地采伐改造为灌木林地后架设光伏板；若使用草地，需按地方要求采用 “草光互补” 模式，具体标准需咨询当地林草部门。

（二）手续办理阶段：办齐证件、缴足费用，避免 “未批先占”

手续办理是合规管理的核心环节，未取得完整林草审批手续前，项目严禁动工。以下为林地、草地审批的核心流程与要求：

用地类型	审批权限	核心审批手续	需缴纳费用	办理时限（参考）	注意事项
永久占用林地	1. 占用防护林、特种用途林或面积≥10 公顷：省级林草局 / 国家林草局审批2. 其他林地：县级林草局审批	1. 向林地所在地林草部门提交 “使用林地申请”2. 取得 “使用林地审核同意书”3. 凭审核同意书办理建设用地审批4. 如需采伐林木，额外申请 “林木采伐许可证”	森林植被恢复费（按地方标准缴纳，由税务部门征收，2022 年起划转）	20-30 个工作日（县级审批）；30-60 个工作日（省级 / 国家级审批）	1. 审核同意书是建设用地审批的前置条件，顺序不可颠倒2. 林木采伐许可证需明确采伐范围、数量、方式，严禁超许可采伐
临时占用林地	县级以上林草局（按地方规定分级审批）	1. 提交 “临时使用林地申请”2. 取得 “临时使用林地批准文件”	无需缴纳森林植被恢复费（2023 年国家林草局新政）	15-20 个工作日	1. 临时用地期限≤2 年，不得延长超过 1 次2. 严禁在临时用地上修建永久性建筑
永久占用草地	1. 面积＞70 公顷：国家林草局审批2. 面积≤70 公顷：省级林草局审批（部分省份获国家委托权限）	1. 向省级 / 国家林草局提交 “草原占用申请”2. 取得 “草原征用使用审核同意书”3. 凭审核同意书办理建设用地审批	草原植被恢复费（按地方标准缴纳，税务部门征收）	30-60 个工作日	1. 基本草原原则上禁止占用，特殊项目需国务院批准2. 需提供草原生态影响评价报告
临时占用草地	县级以上林草局（按地方规定分级审批）	1. 提交 “临时使用草原申请”2. 取得 “临时使用草原批准文件”	草原植被恢复费（必须缴纳）	15-30 个工作日	1. 临时用地期限≤2 年2. 到期后 1 年内必须恢复草原植被

（三）施工运营阶段：规范操作、及时恢复，避免 “小事变风险”

施工运营阶段需严格遵守审批要求，避免因操作不规范引发合规问题，核心要求如下：

通用规范（林地、草地均适用）

变更需报备

若需调整用地面积、位置（如多占 5 亩林地），需提前向原审批部门申请 “变更手续”，获批后方可实施，严禁 “先变更后审批”。

临时用地需复原

临时用地到期后 1 年内，需按要求恢复植被（如临时施工道路复绿为林地 / 草地），并经林草部门验收；严禁在临时用地上修建厂房、办公楼等永久性建筑。

采伐需合规

若涉及林木采伐，需严格按 “林木采伐许可证” 要求执行，包括采伐范围、数量、时间，采伐后需及时完成更新造林。

项目类型特殊要求

风电项目

施工过程中严禁 “野蛮施工”（如强推强挖），新建配套道路需控制宽度（通常≤6 米），同步建设排水沟、挡土墙等设施，防止砂石滚落破坏林地 / 草地；弃渣场需选址合规并做好生态防护。

光伏项目

光伏支架最低点需高于灌木高度 1 米以上，每列光伏板南北方向需预留合理净间距（各地标准不同，通常≥2 米），确保灌木覆盖度不低于建设前水平；光伏方阵用地范围内严禁采伐林木、割灌，不得破坏原有植被。

三、常见合规风险与后果：这些 “坑” 一定要避开

（一）高频违规行为盘点

结合近年风电光伏项目违规案例，以下四类行为最为常见，需重点警惕：

未批先占 / 少批多占

未取得林草审批手续即动工建设，或获批面积小于实际占用面积（如获批 100 亩，实际占用 120 亩）。

“以租代征” 变相占用

通过长期租赁（如 20 年）林草地的方式，逃避建设用地审批与林草许可，实质为违法占用。

敏感区域违规占用

在自然保护区、基本草原、Ⅰ 级保护林地等禁建区违规建设风机、光伏板，即使占用面积较小，也可能触发严重后果。

临时用地违规

在临时林草地上修建永久性建筑，或到期后未按要求恢复植被（如临时施工场长期堆放材料，未复绿）。

（二）违规后果：从行政追责到刑事处罚

违规后果远不止 “罚款”，可能对项目与企业造成毁灭性影响，具体包括：

行政责任

项目被责令停工、限期拆除设施（如拆除风机、卸载光伏板），并按占用面积处以罚款（参考标准：占用林地每平方米 10-30 元，100 亩即 66.7 万 - 200 万元；占用草地每平方米 5-20 元，100 亩即 33.3 万 - 133.4 万元），情节严重的，企业可能被列入 “失信名单”，影响后续项目审批。

民事责任

造成生态损害的，需承担 “生态环境损害赔偿责任”，包括植被恢复费、生态修复费、生态服务功能损失赔偿等。例如，大理某光伏项目因违法占用 350 亩林地，仅生态损害赔偿即超 1000 万元。

刑事责任

若非法占用林地、草地面积较大（如占用防护林≥5 亩、其他林地≥10 亩），或造成植被严重破坏，可能触犯《刑法》“非法占用农用地罪”，项目负责人最高可判处 5 年有期徒刑，企业需承担相应罚金。

四、风险防范四步法：确保项目全程合规

第一步：选址前 “摸清家底”

委托专业机构开展 “地类调查与合规评估”，明确项目地块的三调地类、规划属性、是否涉及禁建区，形成书面调查报告。

主动对接当地林草、自然资源部门，召开前置沟通会，确认地方特殊要求（如用地比例、建设模式），避免 “国家合规但地方不合规”。

第二步：手续办理 “清单化管理”

制定 “林草手续办理清单”，明确每个环节的审批部门、所需材料（如用地预审意见、生态影响报告）、办理时限、责任人，定期跟踪进度。

关注政策更新：国家与地方林草政策动态调整（如 2023 年《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》放宽部分光伏用林限制），需及时调整办理策略，确保手续符合最新要求。

第三步：施工中 “全程监管”

与施工单位签订《合规施工协议》，明确林草保护要求、违规责任（如施工单位违规导致罚款，由其承担），并定期开展合规培训。

建立 “周自查、月报告” 制度，重点核查用地范围、临时用地使用、植被保护情况，发现问题立即整改，并留存整改记录（如照片、验收报告）。

第四步：问题出现 “及时补救”

若发现轻微违规（如超占 1 亩林地），立即停止相关作业，主动向林草部门报告，申请补办手续、缴纳罚款，争取 “从轻处理”。

若被主管部门责令整改，需严格按要求执行（如拆除违规建筑、恢复植被），整改完成后及时申请验收，避免风险扩大。

结语

风电光伏项目用林用草的合规管理，既是遵守国家法规、保护生态环境的必然要求，也是项目顺利推进、企业可持续发展的核心保障。项目单位需从 “地类认定” 到 “风险防范” 全程重视，结合项目实际与地方要求，细化合规措施，必要时可聘请林草领域专业律师提供支持，确保项目在合法合规的前提下实现 “开发与保护” 的平衡，为我国 “双碳” 目标的实现贡献力量。

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