森林旅游

2016-08-19 国家旅游局 中国旅游报

8月18日，在全国乡村旅游与旅游扶贫工作推进大会上，国家旅游局发布《全国乡村旅游扶贫观测报告》。报告显示，自2015全国乡村旅游与旅游扶贫推进会以来，全国乡村旅游扶贫工作势头良好，成效显著，潜力巨大，大有作为，已成为我国扶贫事业的生力军。以下为报告全文：

全国乡村旅游扶贫观测报告

本次观测涉及全国25个省市区111个建档立卡的试点贫困村。2015年度，观测对象包括46532户174456人，其中贫困人口37869人。2015年度观测情况表明：

（一）观测点从业人员77581人，其中乡村旅游从业人员27216人，占从业人员总数35.1%。乡村旅游成为农民就业的主要渠道。

（二）观测点贫困人口中从业人员13339人，其中从事乡村旅游从业人员10022人，占贫困人口从业人员总数的75.1%。乡村旅游成为有效吸纳贫困人口就业的主要途经。

（三）观测点2015年脱贫人数为11840人，其中通过乡村旅游脱贫人数为3777人，占脱贫人数的30.5%。乡村旅游正成为农村贫困人口脱贫的重要力量。

（四）观测点2015年度乡村旅游给当地农民带来总收入48736万元，通过发展旅游业农民人均增收2793元，占当地农民人均年收入39.4%。乡村旅游已成为农民增收的重要增长点。

（五）根据国家统计局数据，2015年我国农村贫困人口从上年的7017万减少到5575万，减少1442万人，其中建档立卡贫困村约占60%。按照贫困村观测点2015年度通过乡村旅游脱贫人数占脱贫总人数的30.5%测算，2015年全国建档立卡贫困村通过乡村旅游实现脱贫人口达约264万，占年度脱贫总人数的18.3%。

从观测情况来看，乡村旅游已成为我国农民就业增收、农村经济发展、贫困人口脱贫的主战场和中坚力量。

一、乡村旅游扶贫工作主要成效

1．经济效益。国家乡村旅游扶贫工程观测中心统计数据显示： 2015年，扶贫试点村通过乡村旅游脱贫人数占脱贫总人数的30.5%（乡村旅游脱贫人数/本年度总脱贫人数），以上指标2016年1季度、2季度分别为40.1%、37.8%；2015年度通过乡村旅游方式使得农民人均年收入增收39.4%，增收额达2793元。2016年1、2季度以上项指标分别达16.3%和16.5%；2015年乡村旅游贫困人口人均可支配收入贡献度(乡村旅游贫困人口从业者获得的人均可支配收入/扶贫标准线)为45.5%， 2016年1、2季度以上各项指标分别达17.6%和17.4%，指标绝对和相对值见下表1和表2。

全国目前建档立卡扶贫村占扶贫村总数的60%，而国家统计局2016年2月份统计数据表明，2015年我国农村贫困人口从上年的7017万减少到5575万，减少1442万人，扶贫试点村通过乡村旅游脱贫人数占脱贫总人数的30.5%，据此，全国2015年建档立卡贫困村通过乡村旅游实现脱贫人口达约264万，占年度脱贫总人数约18.3%。

2．社会效益。国家乡村旅游扶贫工程观测中心统计数据显示：2015年，乡村旅游就业贡献度（乡村旅游从业人数/从业总人数的比例）达35.1%，2016年1、2季度以上指标值分别为34.1%和36.8%；乡村旅游贫困人口就业贡献度（乡村旅游贫困人口从业人数/贫困人口从业人数）达75.1%，2016年1、2以上指标值分别为77.4%、89.6%，说明贫困人口从事乡村旅游的人数在增加；2015年度，我国乡村旅游从业人员接受过初中及以上教育程度的比率为89.1%，高于我国2015年度农业从业人员的平均水平，2016年1、2季度，该指标统计值分别为88.3%和84.0%；2015年，扶贫观测点有线电视、移动电话普及率分别为63.9%和94.9%，经营场所免费WIFI覆盖率为81.5%，2016年2季度，这些指标值分别为64.1%、91.3%和92.6%，除了无线WIFI覆盖率有了较大的提升，另两个指标值变化幅度不大。

3．生态效益。国家乡村旅游扶贫工程观测中心数据统计显示：2015年度，国家乡村旅游扶贫工程观测点村集体环保投入占村集体公共支出的24.4%,2016年1、2季度分别为12.3%、11.7%；2015年度观测点保洁员人均保洁面积203.74亩，2016年1、2季度为202.13和187.52亩，人力投入增加，人均保洁面积减少，说明卫生状况得到改善；卫生条件中，2015年接入生活污水处理设施农户比率为29.1%，公共卫生厕所（相比于一般公共厕所）比率为64.9%；水冲式厕所普及率为28.4%，2016年1、2季度分别为28.8%和19.6%。

二、乡村旅游扶贫工作主要做法

1．政府重视程度不断提高。党中央、国务院高度重视乡村旅游和旅游扶贫工作。国家旅游局专门成立了国家乡村旅游扶贫工程观测中心，设立了111个扶贫观测点，涉及25个省、市、区，建立了旅游扶贫动态跟踪观测机制，旨在提高旅游扶贫精准度和持续力。从具体案例来看，观测点福建省“中国扶贫第一村”赤溪村，百姓有“早出挑柴换油盐,晚归家门日落西”一说。2003年以来，政府先后投入近亿元改善交通条件发展旅游产业，打通了赤溪扶贫的交通瓶颈，今年到赤溪及周边景区的游客达到了14万人次，农民人均纯收入从2009年的3200元增加2015年的1.2万元。观测点宁夏冶家村为回族聚居村，在政府大力支持下该村着力改善基础设施建设，现1/5家庭从事“农家乐”。2015年该村接待游客72万人次，旅游收入突破1000万元，户均纯收入超过10万元，成为宁夏发展乡村旅游实现脱贫致富的典范村。

2．产业融合步伐持续加快。在产业融合在方面。“旅游 ”在发挥旅游业的拉动、融合、催化、集成中的作用越来越明显，更多产业融入到旅游中，形成了新业态。观测点河南栾川按照“旅游景区 风情小镇 特色农庄”的发展模式，依托农业产业化基地，实行“结构调整、土地流转、生态旅游”三篇文章一起做，突出优势土特资源，在景区周边和旅游通道沿线大力发展观光休闲农业，打造乡村旅游新亮点。观测点宁夏固原龙王坝村，全村以“合作社 农户 基地 市场”模式，推动 “穷人跟着能人走、能人跟着产业走、产业跟着市场走”，将“农村变景区、村民变创客、民房变客房、产品变商品”，辐射带动30户建卡立档户发展民宿客栈。在拉长产业链方面。观测点江西白鹭村的事例很有代表性。其4000余亩的鹭溪农场为当地农户提供了约500个就业岗位，解决贫困户员工100余人就业问题，引导和帮助当地贫困户种、养、加工、出售农副产品，为贫困户实现户均年增收2万余元，走出了一条农业产业化与旅游扶贫的共同发展新路。从产业服务看。乡村旅游投入在增加，接待服务能力在持续增长，乡村旅游融入并带动了乡村服务产业的发展。观测数据显示： 2015年末，试点村村均车位数为366.93个，村均床位数、餐位数分别为282.34个和837.33个；2016年二季度以上指标分别为791.58个、430.87个和1322.40个。

3．政策支持力度日益加大。从国家层面来看，国家在交通、通讯、卫生等方面的大量投入，助推了贫困地区投资与消费环境的改善。全国正在施行全域旅游和“厕所革命”，有条件的旅游扶贫村已启动垃圾污水整治。据观测，111个旅游扶贫试点村保洁员人均保洁面积下降到187.52亩，较2015年下降7.2%，说明保洁人员在增加，卫生条件在改善；已接入生活污水处理设施户数达占比31.4%，较2015年增加2.3个百分比；生活垃圾集中收集点覆盖率达45.1%。从省级层面看，各地加大了旅游扶贫的力度。如安徽省出台了《关于乡村旅游扶贫工程的实施意见》，明确全省专项资金按不少于40%的比例，通过以奖代补的形式，推动扶贫重点村基础设施和公共服务设施建设。四川编制完成《四川省“十三五”旅游扶贫专项规划》，明确了适合发展旅游的1443个建卡贫困村作为旅游扶贫重点村，省级旅游发展资金的50%用于支持全省贫困地区旅游基础设施和公共服务设施建设。山东省投入3000万元旅游发展资金和1亿元特色产业扶贫基金支持率先发展旅游的贫困村。西藏自治区十二五”时期财政安排地方旅游发展资金补助3.42亿元，投入旅游扶贫专项资金1.57亿元，2016年计划投入1.2亿元，是2015年的近10倍。从地方层面看，各地在做好上级部门资金、政策争取的同时，积极探索解决旅游用地、乡村民宿证照办理等难题，同时探索金融机构合作放大投入。观测点村安徽金寨县小南京村全面推进土地流转，全村5000余亩土地基本流转完毕，农民从土地上解放出来成为产业工人，平均每户流转和就业收入可达2万元以上；对有发展潜力的农户给予贴息贷款支持，推进农家小院“1 N”精准扶贫模式，带动周边20户贫困户通过用工、提供餐饮原料等途径共同实现增收；对建档立卡无劳动能力的94户贫困户，政府支持为每户建设3KW分布式光伏电站，每户年增收在3000元以上；集体融资48万元建设光伏发电站，年均收入7万余元，主要用于保障贫困户脱贫和村公共服务设施建设。观测点海南省什寒村受高海拔低热气候、交通闭塞和生态保护等因素制约，人均收入一直徘徊在900元左右。当地政府整合各类涉农资金2000多万元发展原生态休闲农业旅游，人均纯收入提高到了去年的8500多元，增长了8倍。观测点贵州省好花红村，对入驻该村的电子商务企业，每月正常营业不少于25天的给予免费提供两年办公场所使用权、免费提供两年宽带，每户每月提供1000元补贴，免费提供县域内全程代办服务，对乡村旅馆、农家餐馆等小微企业，每户最高可享受5万元的资金扶持等。

4．人才培训体系逐步建立。从国家层面看，组织实施全国乡村旅游人力资源开发计划，明确到2020年要将全国6000多个旅游扶贫重点村骨干带头人分批轮训一次。自2013年以来，全国旅游扶贫村村官培训班已举办7次，达2000多人次。组织开展了153个乡村旅游扶贫工程观测点负责人专题培训。从省级层面看，各省加强了对市、县（区）、乡（镇）、村领导以及乡村旅游经营服务人员的培训力度，重点提高乡村旅游带头人、示范户、导游员、营销员、服务员等专业化服务水平，大力培养乡村旅游技能型人才。如，江苏省组建旅游专家与博士服务团，制定“牛师傅耕耘计划”，重点赴经济薄弱地区送教上门。四川省开展“千名乡村旅游创客行动”，引导和支持返乡农民工、大学毕业生、专业技术人员等通过开展乡村旅游实现自主创业；成立了旅游扶贫促进中心，实施1000名贫困地区党政干部和旅游行政管理人员赴台学习交流。浙江省引进了一批包括大学生、艺术人才、知名设计师在内的创业创新人才，使得一个个濒临消失的破败村落变成了村民的“聚宝盆”。从百姓层面看，据监测，2016年二季度全国111个观测点移动电话普及率和经营场所免费WIFI覆盖率分别达到91.3%和92.6%（一季度为94.1%和71.4%），WIFI覆盖率的提升幅度较大。可见，实施旅游扶贫，为贫困地区居民打开了一扇通向外部世界的大门，外界的新观念新思维、现代生活方式由此迅速涌入偏远的贫困地区。当地农民通过发展乡村旅游，在接受城市文明和为游客提供优质服务的同时，自身素质也得到了全面提升。旅游扶贫给群众带来经济效益、社会效益和生态效益的同时，也提供了人生出彩的机会，使当地群众拥有了更多地参与感、获得感和尊严感。监测统计数据表明：全国乡村旅游从业人员受教育程度总体向好，2016年二季度全国111个观测点从业人员中，初中及以上教育程度比例达到84.1%（一季度77.4%），增长了近10个百分点。

三、乡村旅游扶贫工作存在主要问题

1．思想认识不到位。旅游扶贫是党中央、国务院确定的新时期扶贫开发十项重点工作之一。实际工作中，一些地方对乡村旅游在扶贫工作中的重要性认识不足，“等靠要”思想依然存在，旅游扶贫存在“干部干、群众看”的现象。一些领导干部会上部署脱贫攻坚时豪情满怀，进入抓“老大难”问题落实环节却扑不下身子。在工作重点上依然重城市轻乡村，重GDP增长轻扶贫付出。不少贫困县区扶贫工作并没有真正瞄准贫困人口，观念上还是把扶贫开发的重点放在解决贫困县区发展水平上，工作措施上还是着力推进区域经济发展水平整体提高，对推进特色扶贫、劳务输出扶贫等精准扶贫行动力度远远不够，可以说，旅游扶贫在认识层面还有很大差距。

2．政府管理不协调。乡村旅游是覆盖一二三产的综合性产业，应该综合抓。据观测，一些地方政府缺乏健全的体制对乡村旅游发展进行统一的协调与管理,宏观管理力度不够。有些地方旅游、农办、渔业、林业等相关职能部门无法形成有效合力。一些地方对乡村旅游扶贫思路不明确，理念不清晰，引导不给力。有些环节存在无人管理的问题，特别是乡村民宿、水上漂流、低空飞行旅游等新兴业态，证照办理、安全管理、行业标准等没有明确的主管部门，有些问题无人问津、相互推诿或有心无力的现象同时存在。

3．政策支持明显滞后。据观测，我国东部地区旅游扶贫投入大，西部地区投入相对不足。从基础设施来看，旅游基础设施和公共服务体系建设明显滞后。我国中部地区旅游接待能力要高出东部、西部以及东北地区，其中东北地区接待能力较弱。各地推进“厕所革命”成效差距明显，47个非试点村环保投入比例、生活垃圾集中收集点覆盖率、接入生活污水设施农户比率、水冲式厕所普及率等指标值要普遍高于111个试点村。卫生保洁程度观测数据显示，经济发展相对落后地区要明显低于经济发展较快地区。财政资金投入和金融支持不足，有些地方旅游扶贫政策力度不够，没有乡村旅游专项资金，更没有旅游产业基金。尤其是证照办理、旅游用地政策依然是制约全国乡村旅游发展的瓶颈问题。据观测中心初步了解，目前乡村旅游经营户有相当一部分处于“违法”经营状态，影响了乡村旅游健康持续快速发展。

4．市场主体作用发挥不够。据观测发现，目前乡村旅游发展社会参与度和市场化发展程度不够高。对比浙江“洋家乐”等特色旅游业态聚集大批国内外专业人才，外出打工者回乡和知识青年“上山下乡”创业，给当地带来了巨大的经济效益、社会效益和生态效益，有些地区旅游发展单纯依靠政府投入，民间资本、工商资本投资明显不足，市场缺乏活力，社会与百姓的主体积极性与能动性还没有被激发出来，这样的发展缺乏内动力与生命力。

5．人力资源匮乏。观测数据表明，人才依然是制约乡村旅游扶贫重要因素。乡村旅游经营户大多数是农民，从业人员的主体是初高中毕业，文化程度、文明意识、市场意识、经营理念等方面都有其局限性，很大一部分存在“小农思想”、“小富即安”，尤其缺乏旅游扶贫带头人、经营管理人才和规划、设计、营销、统计等专业技术人才，以致产品与市场脱节，管理粗放，模式单一，产品雷同化同质化现象严重，缺乏特色产品和核心竞争力。据观测，2016年二季度观测点乡村旅游经营户总数量占村所有户数的比例较低，全年营业的经营户仅占经营户总数的63.6%，这是旅游产品单一与人力资源不足的反映。

四、推动乡村旅游扶贫的政策建议

1．提高认识，完善工作机制。思想认识上，各级领导要提高抓乡村旅游扶贫的主动性和使命感。贫困地区旅游扶贫工作，不仅仅是扶贫和旅游部门两家的事，而是一项具有全局性综合性战略性的工作，各级政府要把发展乡村旅游产业作为扶贫工作的主要抓手，作为一项大事、要事、急事去落实，统一思想，更新观念，提升能力，勇于担当。同时，要提高当地群众脱贫致富的自信心和责任感，引导民间资本、工商资本、外资投入旅游扶贫中来，发挥贫困群众在脱贫攻坚中的主体地位和市场化运作的主体力量，实现贫困群众物质与精神“双脱贫”。工作机制上，要健全国家、省、市、县（区）、乡（镇）、村六级乡村旅游发展大体制。按照习总书记“六级书记抓扶贫、全党动员促攻坚”的总体要求，建立健全六级乡村旅游领导小组和管理机构，进一步完善六个层级乡村旅游自律组织。管理体制适应于全域乡村旅游发展与旅游扶贫工作，行业自律组织充分发挥在乡村旅游扶贫中的积极作用，政府、市场、社会协同发力，形成一体化推进的大格局。

2．创新模式，发挥政府和市场两个作用。国家、省、市、县（区）都要制定乡村旅游扶贫政策，形成完善的政策体系，加强旅游扶贫精准性、有效性，把各级各类专项扶贫资金、相关涉农资金和社会帮扶资金捆绑集中使用。要设立并重点落实乡村旅游扶贫专项资金和乡村旅游产业基金，加大金融支持旅游扶贫的力度。用好用活《关于支持旅游业用地的意见》[国土资规（2015） 10号]等政策，以改革的精神积极探索点状供地、“坡地村镇”建设用地、用地入市、土地流转等乡村旅游专项用地政策，以法治思维和法治方式探索联合审批等方式解决制约乡村旅游证照办理难问题。积极推动错峰休假、弹性作息，落实带薪休假制度，探索推广浙江职工疗休养政策，让更多乡村旅游成果惠及民生、促进扶贫、主客共享。要鼓励引导各类社会资本和投资主体采取独资、合资、合作、联营、购买、承包、租赁、股份合作等多种形式参与旅游扶贫，真正培育一批市场化运作能力强的企业主体，全面提高乡村旅游扶贫社会化程度和市场化水平，推广并创新“特色小镇辐射”、“公司＋农户”、“合作社＋农户”、“能人带户”、“景区带村”等扶贫开发方式，带动当地贫困人口就地实现脱贫。

3．加大投入，增加政策供给精准性和有效性。各地各部门要加强政策供给的精准性，出台相关政策要因地制宜，加强针对性，符合农村实际，进一步向贫困地区倾斜。重点帮助具有条件发展旅游业的贫困村完善基础设施、公共服务体系建设、开发旅游富民项目、培训旅游带头人。同时要提高政策供给的有效性，用足用好国家、省、市、县（区）各类支农惠农政策。引导和鼓励中介组织为乡村旅游发展提供资金融通、信用担保、融资租赁、项目融资、信托投资等服务,探索推行动产抵押、权益抵押、林权抵押、土地使用权抵押等担保形式，依法建立和完善乡村旅游融资担保体系。鼓励农民以土地使用权、固定资产、资金、技术等多种形式入股发展乡村旅游，享有薪金、租金和股金等稳定长期的收益回报。

4．加强指导，强化人才和智力支持。各级政府都要高度重视人才规划、人才培养、人才培训、人才交流和人才激励机制。要落实好国家乡村旅游人力资源开发计划，通过帮扶“培训一批、引进一批、交流一批、帮扶一批”等多种方式，创新旅游发达地区和旅游扶贫地区之间旅游干部互派，加大旅游企业专业人才、经营人才与经营业主的交流帮扶指导。各级政府要建立健全乡村旅游扶贫人才激励机制。积极引导和支持返乡农民工、大学毕业生、专业技术人员等利用创客基地平台实现自主创业。

从本次观测报告看，自2015全国乡村旅游与旅游扶贫推进会以来，全国乡村旅游扶贫工作势头良好，成效显著，潜力巨大，大有作为，已成为我国扶贫事业的生力军。

国家乡村旅游扶贫工程观测中心

2016年8月