森林旅游

◇加快补齐制度短板，全面提升治理效能，把林草事业现代化建设不断推向前进

◇坚持用改革的办法推进林草治理体系和治理能力现代化

近日，国家林业和草原局公布了三江源国家公园体制试点区的一组数据：水源涵养量平均增幅6%以上，草地覆盖度提高11%以上，产草量提高30%以上，环境质量持续提升，生态功能不断强化。2020年，三江源国家公园将正式设立。

国家公园是我国建立自然保护地体系的总抓手。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，标志着我国自然保护地进入全面深化改革的新阶段。

自然保护地体系建设是我国生态文明建设的一部分。近年来，在党和国家高度重视下，我国自然生态保护力度不断加强，一些重要领域和关键环节改革得以破冰。2018年，新组建了国家林业和草原局，并加挂国家公园管理局牌子，生态保护修复的职责更加集中统一，治理能力不断提升。

国家林业和草原局党组书记、局长张建龙日前接受《瞭望》新闻周刊记者专访时表示，林草治理体系是国家治理体系的组成部分，是建设生态文明和美丽中国的决定性因素。推进林草治理体系和治理能力现代化，是当前及今后全国林草系统的一项重大战略任务。国家林草局将从国家战略全局的高度，充分认识推进林草治理体系和治理能力现代化的意义，加快补齐制度短板，全面提升治理效能，把林草事业现代化建设不断推向前进。

林草治理体系需要现代化

《瞭望》：我国林草资源的现状是怎样的？

张建龙：新中国成立后，国家始终将林草事业纳入工作全局来谋划与推动。早在1956年，毛泽东同志就发出了“绿化祖国”的伟大号召，并要求在一切可能的地方，均按规格种起树来。改革开放后，国家更加注重发挥林草资源的生态功能，逐步加大生态保护修复投入力度。进入新世纪，又根据社会主导需求的变化，确立了以生态建设为主的林业发展战略。十八大以来，党中央提出了一系列推动林草事业发展的新理念新思想新战略。

这些举措有力推动了林草事业发展，我国林草资源持续增长，城乡面貌和人居环境明显改善。例如山西右玉县70年来持续不懈开展植树造林，森林覆盖率由0.26%提升到56%。河北塞罕坝林场三代人奋战50多年，累计营造人工林112万亩。甘肃八步沙林场“六老汉”三代人苦干38年，治沙造林21万多亩，等等，这样的案例还有很多。

目前，我国森林覆盖率由新中国成立初期的8.6%提高到了22.96%，森林资源持续增长，人工林保存面积稳居全球首位；全面停止了天然林商业性采伐，所有天然林实现休养生息；累计退耕还林还草5.15亿亩，惠及4100万农户、1.58亿农民；草原综合植被覆盖度达55.7%，湿地保护率达52.2%；荒漠化土地面积连续10多年净减少，成为全球防治荒漠化的典范；建立各类自然保护地1.18万处，占国土陆域面积18%、海域面积4.6%，大熊猫、朱鹮、藏羚羊、苏铁等珍稀濒危物种得到有效保护；林产品供给能力明显提升，成为世界上生产、贸易、消费第一大国。

《瞭望》：为什么要在当前提出推动林草治理体系和治理能力现代化？

张建龙：我国林草事业与祖国发展同频共振，取得了举世瞩目的成就。但是建设美丽中国，实现生态良好，林草事业还有诸多短板。

总体来看，我国仍然缺林少绿、生态脆弱、生态产品短缺，与美丽中国的目标和人民群众的期盼还有较大差距。

与发达国家相比，与建设生态文明的要求相比，我国林草事业发展水平仍然落后，林地产出率、科技贡献率亟待提高。各种生态资源总量不足、质量不高、功能不强，自然生态系统的多种效益没有充分发挥，林地、草地、湿地、沙地和物种蕴藏的巨大潜力没有全面释放，绿水青山没有很好地转化为金山银山。特别是草原退化、湿地减少、物种灭绝、水土流失、风沙危害等生态问题严重，木材对外依存度超过50%，珍贵木材、木本油料等优质林产品供不应求。

一些地方资源破坏和生态退化的现象依然突出，制约经济社会可持续发展。在贯彻山水林田湖草系统治理的要求中，林草工作的一些方面还没有完全体现这一重要理念。有的重点生态工程建设任务比较单一，虽然治理重点突出，但是容易顾此失彼，影响治理成效。

出现这些问题，既有自然条件不利等限制性因素，也有林草治理体系和治理能力不强、不适应高质量发展等深层次原因。需要通过推进林草治理体系和治理能力现代化，在制度建设和治理能力上下功夫，着力构建统筹推进山水林田湖草系统治理的制度体系，发挥制度管根本、利长远的作用，提升我国生态治理的能力和成效。

70年来，我国林草制度体系不断健全，搭建起了林草制度的“四梁八柱”，这为推动林草治理体系和治理能力现代化提供了基础。尤其是十八大以来，中央高度重视林草工作，在国有林区林场、集体林权制度改革，以及湿地保护、防沙治沙、天然林保护、自然保护地体系建设、国家公园试点等方面出台了一系列制度方案，基本完成了林草改革的顶层设计，为推进林草治理体系和治理能力现代化奠定了坚实基础。

将生态文明思想转化为具体的林草制度

《瞭望》：从顶层设计看，对林草治理体系和治理能力的现代化提出了哪些要求？

张建龙：推动林草治理体系和治理能力现代化，是完善生态文明制度体系的要求。十八大以来，党中央着眼建设生态文明和美丽中国的大局，把林草事业放在更加重要的位置。

林业建设是事关经济社会可持续发展的根本性问题；发展林业是全面建成小康社会的重要内容，是生态文明建设的重要举措；森林关系国家生态安全，要着力推进国土绿化，着力提高森林质量，着力开展森林城市建设，着力建设国家公园……这些战略思想是习近平生态文明思想的重要内容，是指导林草事业改革发展的根本遵循。

坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。构建以国家公园为主体的自然保护地体系，健全国家公园保护制度；开展大规模国土绿化行动，筑牢生态安全屏障。这是十九届四中全会《决定》的明确要求，也是全面深化林草改革、完善林草制度体系的重点任务。

统筹山水林田湖草系统治理，就要注重生态保护和治理的整体性、系统性、协同性。2018年机构改革，党中央把监督管理各类自然保护地和草原的职能统一到林草部门，基本形成了统筹山水林田湖草系统治理的组织体系。十九届四中全会进一步要求健全生态保护和修复制度，统筹山水林田湖草一体化保护和修复，加强森林、草原、湿地等自然生态保护。

推进林草治理体系和治理能力现代化，就是要完善和发展好这些基础性制度。落实好这些战略思想和决策部署，不仅要对组织体系进行全方位重构，而且要从思想观念、体制机制、政策措施等方面进行系统性变革，切实将习近平生态文明思想全面转化为具体的林草制度，更好地指导和推动生态文明建设与林草事业发展。

《瞭望》：如何准确把握推进林草治理体系和治理能力现代化的总体要求？

张建龙：根据十九届四中全会《决定》精神，结合林草工作实际，推进林草治理体系和治理能力现代化的总体思路是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真践行习近平生态文明思想，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，以全面深化改革为总抓手，以推动高质量发展为总要求，按照党中央、国务院的系列决策部署，着力构建系统完备、科学规范、运行有效的林草制度体系，全面提升系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的能力，为林草事业现代化建设提供坚实保障，更好地推动生态文明和美丽中国建设。

新时代全面深化林草改革，必须以推进林草治理体系和治理能力现代化为主轴，更加注重解决深层次的体制机制性问题，加快建章立制，着力构建和完善林草制度体系。更加注重改革的系统性、整体性、协同性，通过创新体制机制，完善政策措施，全面推进山水林田湖草系统治理。更加注重推动林草事业高质量发展，通过完善制度体系，提升治理效能，增强自然生态系统功能，促进多种效益充分发挥。更加注重制度执行和落实，及时将行之有效的制度上升为法律法规，切实将制度优势转化为治理效能。

用制度体系将目标落到实处

《瞭望》：如何将林草治理体系和治理能力现代化的总体要求落到实处？

张建龙：经国序民，正其制度。制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。当前和今后一个时期，推进林草治理体系和治理能力现代化，要紧密结合林草工作实际，着力完善和发展国土绿化制度、森林资源保护制度、国有林管理制度、集体林权制度、草原保护修复制度、湿地保护修复制度、荒漠化综合治理制度、自然保护地保护管理制度、国家公园保护制度、资源利用监管制度。

落实国土绿化制度。充分发挥全民绿化的制度优势，坚持数量和质量并重、质量优先，走科学、生态、节俭的绿化发展之路。

落实森林资源保护制度。坚持用严格的制度、高效的手段保护发展森林和野生动植物资源。

落实国有林管理制度，建立健全保护生态和改善民生双赢的国有林管理体制机制。

落实集体林权制度，保持集体林地承包关系长久稳定。

草原保护修复方面，强化草原改革顶层设计，建立健全草原保护修复制度，缓解草原保护与利用的矛盾。

湿地保护修复方面，落实《湿地保护修复制度方案》，加快建立系统完整的湿地保护修复制度。

荒漠化综合治理方面，落实《沙化土地封禁保护修复制度方案》，加快防沙治沙步伐。

落实自然保护地保护管理制度。全面落实《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，对各类自然保护地进行统一管理、全面保护、系统治理。

落实国家公园保护制度。坚持国家公园统一设立、规划和评估，推动建立统一规范高效的管理体制，实行中央政府直接管理或委托省级政府管理，组建统一管理机构，明确国家公园管理机构与地方政府相关职能部门的权责。

落实资源利用监管制度。牢固树立绿水青山就是金山银山理念，坚持集约节约、合理高效利用林草资源。

这十项制度，从我国林草工作实际出发，是推动林草事业发展的重要制度，具有方向性和引领性。要不断完善和发展这些制度，在固根基、扬优势、补短板、强弱项上下功夫，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国林草的制度优势更好转化为治理效能，为实现林草事业高质量发展、建设生态文明和美丽中国提供有力保障。

需注意的是，将这些改革举措全部落实到位，要下更大功夫，有的改革还需要进一步细化深化，改革过程中还会遇到许多新情况新问题。因此，决不能停下脚步，决不能有松口气、歇歇脚的想法，必须以更大的力度、更实的举措把改革不断推向前进，坚持用改革的办法推进林草治理体系和治理能力现代化。

不断完善法律体系

《瞭望》：推动林草治理体系和治理能力现代化需要建立什么样的法律体系？

张建龙：完善的法治是林草治理体系和治理能力现代化的重要标志。

从我国林草法治体系建设进程来看，1954年颁布的宪法就有关于森林的内容，1982年颁布的宪法对森林草原权属、自然资源合理利用、珍贵动植物保护作出了规定，为林草领域立法提供了宪法依据。上世纪80年代以来，先后颁布实施了森林法、草原法、野生动物保护法、防沙治沙法、退耕还林条例等法律法规，形成了较为完善的林草法律法规体系，为依法保护管理林草资源提供了有力保障。同时，全国建立了完整的林业执法和草原监理队伍，并始终坚持严格执法，严厉打击破坏林草资源的违法犯罪行为。特别是近年来严肃查处秦岭北麓西安境内违规建别墅、祁连山保护区生态破坏等大案要案，从严依法治理的力度不断加大，对违法犯罪行为形成了强有力震慑。

2019年底，新修订的《中华人民共和国森林法》经十三届全国人大常委会会议表决通过，将国有林区林场改革、集体林权制度改革等实践检验行之有效的改革举措转化为法律规范，为林业改革发展提供了法律保障。

目前，正在修订草原法，制定湿地保护法、自然保护地法、国家公园法等法律，积极完善林草执法体制机制，广泛开展林草法治宣传教育，用最严格的制度、最严密的法治保护林草资源的局面进一步巩固。

下一步，要改进立法理念，按照统筹山水林田湖草系统治理的要求，推动林草领域立法由注重保护管理单一自然资源向注重保护管理整个自然生态系统转变，推动各类自然保护地由分散管理向统一管理转变，增强生态保护修复的系统性、整体性和有效性。坚持立改废并举，加强自然保护地、国家公园、湿地、天然林保护等重要领域立法，完善已有法律法规，建立全面覆盖自然生态系统、野生动植物保护和自然保护地的林草法律法规体系。理顺行政执法体制，整合木材检查、草原监理、森林植物检疫、林草种苗等执法队伍，推动国家公园等自然保护地统一执法，建立森林督查与执法协作机制。完善多部门联合执法机制，发挥好森林公安作用，严厉打击各类破坏林草资源的违法犯罪行为。加强执法监督和宣传教育，增强法治观念和法治思维，促进各方面自觉尊法学法守法用法。建立健全林草资源损害赔偿和责任追究制度。